如何理解城鄉規劃管理是 *** 行政管理職能的組成部分？

首先要知道 *** 的職能部門主要有二十五個，分別是外交部、國防部、國家發展和改革委員會、教育部、科來學技術部、工業和信息化部、國家民族事務委員會、公安部、國家安全部、民政部、司法部、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、商務部、文化和旅游部、國家衛生健康委員會、退役軍人事自務部、應急管理部、中國人民銀行和審計署。城鄉規劃管理原來是住建部的職能，機構改革后，這一部分職能歸入到了自然資源部，從另一方面看出，城鄉規劃編制由建設轉為保護，相應的職能部門也發生了變化，希望可以幫助你理解。

城鄉規劃法》對實施城鄉規劃、建設用地規劃管理制度的法律憑證有什么。

（一）《城鄉規劃法》主要規定了哪些城鄉規劃實施管理制度？

《城鄉規劃法》規定，我國城鎮規劃實施管理實行“一書兩證”（選址意見書、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證）的規劃管理制度，我國鄉村規劃管理則實行鄉村建設規劃許可證制度。

具體來說，選址意見書是城鄉規劃主管部門依法審核建設項目選址的法定依據；建設用地規劃許可證是經城鄉規劃主管部門依法審核，建設用地符合城鄉規劃要求的法律憑證；建設工程規劃許可證是經城鄉規劃主管部門依法審核，建設工程符合城鄉規劃要求的法律憑證；鄉村規劃許可證是經城鄉規劃主管部門依法審核，在集體土地上有關建設工程符合城鄉規劃要求的法律憑證。

（二）在建設項目規劃審批制度上，《城鄉規劃法》與以往的法律法規有什么不同？

隨著土地使用制度改革和投資體制的改革，現行規劃實施制度也需要作相應調整。《城鄉規劃法》完善了與投資體制、土地管理相協調的建設項目規劃審批制度，保留了建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證（鄉村建設規劃許可證）工作制度，結合投資體制改革，明確了發放建設項目選址意見書的情形和環節。同時，在充分考慮規劃許可制度與投資體制改革和土地使用制度改革相銜接的基礎上，對建設工程的種類和管理程序作了區分，按照既要保證規劃實施，又要規范行政權力的原則，完善了有關許可的條件，簡化許可環節。此外，《城鄉規劃法》還對地下空間的開發利用以及建設工程竣工驗收提出了規劃管理的要求。

（三）《城鄉規劃法》在鄉村規劃建設方面有什么具體規定？

以前“一法一條例”的管理制度，對鄉村規劃的管理非常薄弱，難以滿足農民生產生活需要，農村無序建設和浪費土地情況比較嚴重。《城鄉規劃法》把《村莊和集鎮規劃建設管理條例》中涉及規劃的部分內容上升為法律，體現了對農村問題的重視程度，有利于指導規范村莊和集鎮的規劃制定，規范農村地區的建設行為。同時，針對農村建設活動規模小，點多面廣、以個人為主等情況，按照既要嚴格規劃管理，又要便民的原則，規定農村建設活動只領取鄉村建設規劃許可證。

《城鄉規劃法》第四十一條規定，“在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設的，建設單位或者個人應當向鄉、鎮人民 *** 提出申請，由鄉、鎮人民 *** 報城市、縣人民 *** 城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證”。鄉村建設規劃許可證是在鄉、村莊規劃區內進行鄉村建設活動的法律憑證，未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，屬違法建設。該法第六十五條規定，“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民 *** 責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”

（四）《城鄉規劃法》是如何突出城鄉規劃的公共政策屬性和公共服務職能的？

城鄉規劃的任務是要在城鄉的發展中維持公共生活的空間秩序，對未來的空間利用做出科學合理的安排。這是一項需要就社會、經濟、環境和技術發展等要素進行統籌安排的綜合性工作，既要依照法律進行，又同時兼具政策性特征。

《城鄉規劃法》強調把社會公共利益放在核心位置，它對城鄉規劃基本原則的規定，特別是重視資源節約、環境保護、文化與自然遺產保護等規定，是保障城鄉規劃中社會公共利益基本構成的體現。《城鄉規劃法》對規劃確定的各類公共服務設施用地的保護和對總體規劃中強制性內容的規定，體現了對社會公共利益基本載體的保護。它還明確提出了城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，將促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目中去。《城鄉規劃法》強調“先規劃后建設”的原則以及對規劃實施的有關規定，強化了城鄉規劃的公共服務職能，從制度上明確了城鄉規劃作為公共政策對城鄉建設的指導作用。

（五）《城鄉規劃法》對公眾參與機制是如何規定的？

《城鄉規劃法》對貫徹城鄉規劃公開化的原則作出了明確規定，有關城鄉規劃公開化和公眾參與制度的具體措施包括：

一是在規劃的編制過程中，“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”（《城鄉規劃法》第二十六條）

二是在規劃的實施階段，“城市、縣人民 *** 城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民 *** 確定的鎮人民 *** 應當依法將經審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布”（《城鄉規劃法》第四十條），城市、縣人民 *** 城鄉規劃主管部門批準建設單位變更規劃條件的申請的，“應當及時將依法變更后的規劃條件通報同級土地主管部門并公示” （《城鄉規劃法》第四十三條）。

三是在修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃時，“組織編制機關應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關應當向本級人民代表大會常務委員會、鎮人民代表大會和原審批機關提出評估報告并附具征求意見的情況”（《城鄉規劃法》第四十六條）。

四是在修改控制性詳細規劃時，“組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規劃地段內利害關系人的意見”（《城鄉規劃法》第四十八條），修改修建性詳細規劃和建設工程設計方案的總平面圖時，“城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見”（《城鄉規劃法》第五十條）。

（六）《城鄉規劃法》對城鄉規劃的修改是如何規定的？

城鄉規劃一經批準就具有法律效力，必須嚴格執行，但是，城鎮化和城鎮發展是一個長期的歷史過程，城鎮體系規劃也是一個動態的發展過程，影響城鄉發展的因素也在不斷發展變化，這就要求城鄉規劃編制機關必須時刻關注規劃的具體實施情況以及城鄉的發展變化，適時對城鄉規劃進行必要的調整和修改。當然，為維護規劃實施的嚴肅性，《城鄉規劃法》對規劃修改條件做了嚴格規定，當出現下列五種情況之一時，可以依法對省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃進行修改：（一）、上級人民 *** 制定的城鄉規劃發生變更，提出修改規劃要求的；（二）、行政區劃調整確需修改規劃的；（三）、因國務院批準重大建設工程確需修改規劃的；（四）、經評估確需修改規劃的；（五）、城鄉規劃的審批機關認為應當修改規劃的其他情形。同時，《城鄉規劃法》對規劃修改必須遵循的原則和程序以及因規劃修改調整給當事人造成損失的補償等問題都做出了明確規定。這一系列規定削減了規劃實施過程中修改的隨意性，是規劃決策客觀、公正、民主的有力制度保障措施之一。

另外，對規劃的修改，特別強調了在修改規劃過程中對相關利害關系人的利益保護問題，如《城鄉規劃法》第四十八條規定，“修改控制性詳細規劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規劃地段內利害關系人的意見，并向原審批機關提出專題報告，經原審批機關同意后，方可編制修改方案”，第五十條規定，“經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見；因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償”。

（七）《城鄉規劃法》中對違法建設行為的責任追究是如何規定的？

為了有效地遏制違法建筑的建設，《城鄉規劃法》中強調了對不同類型違法建設行為的責任追究，加大了查處力度，使違法者無利可圖，將對惡意違法建設獲取不當利益的行為起到極大的震懾作用。如《城鄉規劃法》第六十四條規定，“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民 *** 城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價5%以上10%以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價10%以下的罰款”。同時，《城鄉規劃法》授予縣級以上地方人民 *** 行使強行制止權和 *** 權，對及時消除違法建筑將起到積極的作用。第六十八條規定，“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民 *** 可以責成有關部門采取查封施工現場、強行拆除等措施

國土空間規劃專項立法啟動，土地、城鄉規劃將成歷史

“過去規劃要去辦個手續，用地要去辦個手續，至少在兩個部門間來回奔波。有的企業為了加快進度實際上是兩套班子，一套班子在跑規劃，一套班子在跑土地，苦不堪言。”

在去年9月20日的國新辦新聞發布會上，自然資源部副部長趙龍用了上面一個例子來說明過往規劃審批環節中存在的問題。“規劃許可要辦一個證，用地審批要辦一個證，企業看似拿了好幾個證件，但這些證的效用是一致的。”

當月，自然資源部下發《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，試圖通過“多審合一、多證合一”改革讓群眾和企業感受到實實在在的便利。

趙龍表示，此舉意在實現兩個效果，一是便民利民，優化營商環境，降低企業制度 *** 易成本；二是減少行政資源的浪費，使大家有更多的精力進行政策制定和實施監管。

原有規劃過多

規劃類型過多、內容重疊沖突、審批流程復雜、地方規劃朝令夕改等問題過往被業界詬病已久，但多年未見實質性變革，為何現在可以大張旗鼓地推行“多審合一、多證合一”？

一個大的背景是，中央近期就國土空間規劃體系建設連續下發“高規格”文件，為此指明了大方向。

2019年5月，《 *** 中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（下稱《意見》）下發。

按照《意見》，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。

2019年10月31日，十九屆四中全會要求，加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線。

趙龍在上述發布會上表示，機構改革前，由于規劃職責分屬不同的部門，行政相對人需要向兩個部門分別申請城鄉規劃許可和建設用地審批，其中很多內容高度相近，客觀上存在同類事項多頭審批、重復審查、交叉審查、流程復雜等問題，增加了企業和群眾的負擔，影響了投資落地的效率。

“這次機構改革，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現‘多規合一’，為改革規劃許可和用地審批創造了條件。”趙龍稱。

法律的修改也開始為國土空間規劃的推進保駕護航。

2020年1月1日開始施行的新版《土地管理法》第十八條規定：國家建立國土空間規劃體系。經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。

專項立法也在推進。根據《自然資源部2019年立法工作計劃》，空間規劃局研究起草《國土空間開發保護法》。同時，自然資源部積極配合全國人大有關專門委員會做好《國土空間規劃法》等立法工作。

方向雖明，誰來執行？此前，主體功能區規劃由國家發改委牽頭制定，土地利用總體規劃是原國土部主導，城鄉規劃則主要是住建部負責，政出多門難免影響效率和權威性。

2018年開始，新一輪 *** 機構改革組建了自然資源部，將承擔“多規合一”、建立空間規劃體系并監督實施的職責。

三條紅線

2019年11月， *** 中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，要求統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，到2035年，通過加強國土空間規劃實施管理，嚴守三條控制線，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。

這三條控制線與國土空間規劃是什么關系？為何要統籌劃定？

簡單理解，從國土空間規劃中，外界看到的是發展目標和愿景，主要解決怎么干的問題；而從三條控制線中，外界看到的是發展底線和紅線，主要提出哪些不能干的問題。

與原來規劃政出多門類似，三條控制線此前也分屬不同部門來劃定，由此帶來的弊端不少。

自然資源部國土空間規劃局局長劉國洪在解讀上述指導意見的新聞發布會上表示，機構改革前，原環境保護部牽頭劃定陸地生態保護紅線，原國土資源部、原農業部聯合組織劃定永久基本農田，原國土資源部、住房和城鄉建設部聯合劃定城鎮開發邊界，原國家海洋局牽頭劃定海洋生態保護紅線。

截至2019年11月，京津冀、長江經濟帶11省市和寧夏 *** 自治區共15省（區、市）生態保護紅線劃定方案已獲國務院批準。全國劃定永久基本農田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14個城市的開發邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。

劉國洪表示，三條控制線分頭劃定，在劃定規程、技術規范和管理規定上缺乏統一標準，劃定工作統籌協調也不夠，出現了交叉重疊難落地等情況，對后續規范管理和嚴格監管造成不少矛盾和沖突；對落實國家重大戰略的相關建設難以避讓占用生態紅線，缺乏明確的管控規則，不利于維護三條控制線的嚴肅性。

國家機構改革后，新組建的自然資源部承擔了“多規合一”、建立空間規劃體系并監督實施的職責，原來分散在相關部門的三條控制線劃定管理職責，也由自然資源部統一履行。

以后一旦三條控制線出現矛盾時，應該如何處置？

“三條控制線出現矛盾時，生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不占或少占永久基本農田，區分自然保護地核心區和一般控制區，根據對生態功能造成的影響確定是否退出。”劉國洪稱。